2011 год № 1

Резюме:

Ключевые слова:

Summary:

Key words:

Введение

Рассмотрение данного материала целесообразно начать с ответа на вопрос: "Что такое политика?".

Если не вдаваться в академические определения этого понятия, то политику можно охарактеризовать как искусство управления, сознательную деятельность в политической сфере, направленную на укрепление и реализацию власти.

Принимая за основу данное определение, необходимо попытаться ответить еще на один вопрос: "Что такое здравоохранительная политика?"

Обсуждение

С точки зрения ученого-социалгигиениста, здравоохранительная политика - это искусство управления здоровьем населения. Это - государственная, общественная и профессиональная деятельность в сфере здравоохранения, направленная на сохранение и укрепление здоровья нации.

Основной целью здравоохранительной политики является обеспечение правовых, экономических и социальных гарантий каждого конкретного человека в части формирования, укрепления и сохранения здоровья, в соответствии с общепринятыми международными правовыми нормами и Основным Законом государства - Конституцией.

Ещё одной целью здравоохранительной политики является преодоление противоречий и разрешение конфликтов между властью, обществом и бизнесом в части обеспечения доступности, и безопасности медицинской помощи.

Иными словами, суть здравоохранительной политики заключается в создании условий, гарантированно обеспечивающих равный доступ всего населения государства к услугам системы здравоохранения.

Здравоохранительная политика должна соответствовать:

• основной задаче социальной политики государственной власти;
• цели и основным задачам здравоохранения (на этапе кризисного развития, на этапе стабилизации, на этапе экономического подъема);
• научно-обоснованной концепции структурно-функциональной реформы здравоохранения;
• принципам модернизации здравоохранения;
• приоритетным направлениям развития здравоохранения;
• целевым и комплексным программам в области охраны здоровья и организации здравоохранения (с последующим контролем со стороны органов власти и институтов гражданского общества);
• основам, принципам и нормам информатизации здравоохранения;
• научно-методическим критериям оценки состояния здоровья населения и организации мероприятий по его охране.

Данный подход полностью корреспондируется с целями реформы здравоохранения, а именно:

• необходимости повышения уровня здоровья нации;
• необходимости сохранения социальной стабильности в обществе;
• необходимости повышения качества медицинского обслуживания до уровня развитых стран мира;
• необходимости оптимизации госрасходов на здравоохранение при повышении эффективности инвестиций;
• необходимости уменьшения структурных диспропорций (реструктуризации).

С позиции органов публичной власти здравоохранительная политика является системной деятельностью по созданию и оптимизации ряда ресурсов:

• правовых;
• административных;
• информационных;
• социально-экономических.

Внеидеологическое формирование современной (новой) здравоохранительной политики имеет многоуровневую структуру:

а) институционально-субъектную, предполагающую выделение и соответствующее законодательное оформление государственных и иных структур, осуществляющих деятельность по укреплению здоровья граждан;

б) институционально-правовую, в рамках которой федеральные, региональные и муниципальные структуры создают механизм правового регулирования отношений в сфере охраны здоровья;

в) информационно-аксиологическую, на которой государственные и муниципальные структуры, средства массовой информации (СМИ) утверждают важность здорового образа и значимость политики государственного патернализма, стремятся изменить отношение нации к своему физическому здоровью (например, через развитие института социальной рекламы).

Современная здравоохранительная политика должна обладать рядом конкретных функций:

• легитимизирующая функция (эффективная деятельность институтов публичной власти в области охраны здоровья, способствующая укреплению и сохранению их легитимности);
• компенсационная функция (создание системы мер, обеспечивающей реальную возможность получения медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий за счет бюджетно-страховых финансовых ресурсов);
• интеграционно-стабилизирующая функция (проведение взвешенной политики в сфере охраны здоровья федеральными институтами власти с целью минимизации конфликтов между различными социо-профессиональными группами населения, столицей и провинциями, способствующей сближению их интересов);
• демографическая функция (меры, направленные на укрепление института семьи, стимулирование рождаемости, обновление форм занятости женщин и многое другое, способствующее выходу из отечественного демографического кризиса).

Главным принципом новой здравоохранительной политики должен стать принцип опережения в создании условий над созданием систем. В настоящее время он не реализуется институтами публичного управления.

Например:

1. создание системы ОМС в начале 90-х осуществлялось в полном противоречии этому принципу;
2. Разработка Минфином России ФЗ №83, его дальнейшее принятие и вступление в силу также противоречит данному принципу.

К первоочередным задачам федерального и регионального уровней в реализации данного подхода относится формирование:

- законодательных основ;

- системы согласованных нормативно-правовых актов;

- целевых программ, направленных на профилактику заболеваний и санитарно-эпидемиологическую безопасность;

- всесторонней поддержки на общегосударственном уровне идеологии "здорового образа жизни".

Эффективное решение вышеперечисленных задач возможно лишь в том случае, если контроль и финансовое обеспечение деятельности государственно-муниципального сектора системы общественного здравоохранения в большей мере будут относиться к компетенции федеральных органов государственной власти и в значительно меньшей - к компетенции властных структур субъектов РФ и местного самоуправления.

Практическое решение этих задач является базисом для принятия решений по осуществлению материальных вложений в деятельность отрасли.

Основными формами новой здравоохранительной политики являются:

- адекватная национальным, корпоративным и личным интересам граждан правотворческая и правоприменительная деятельность исполнительной и законодательной власти в сфере здравоохранения;

- формирование механизмов реализации федеральных законодательных актов путем их адаптации к условиям конкретного региона (ведомства или отрасли) на основе разработки подзаконных актов;

- выработка правовых и организационных норм и механизмов, направленных на подавление и профилактику коррупционных проявлений в чиновничьей среде;

- разработка правовых, экономических и организационных регуляторов, направленных на профилактику рентно-ориентированной модели управления медицинскими учреждениями;

- развитие институтов профессионального самоуправления и саморегулирования в здравоохранении;

- разработка и практическое использование новейших профилактических и медико-реабилитационных мероприятий, направленных на сбережение здоровья нации;

- создание системы непрерывного профессионального развития и роста кадрового потенциала;

- реформирование институтов медико-социального страхования;

- техническая и организационно-правовая модернизация отечественной медицинской и фармацевтической промышленности.

Специфической характеристикой проводимой сегодня здравоохранительной политики является так называемая "проектная" основа её реализации, ярким примером которой является ПНП "Здоровье".

По мнению Президента Д.А. Медведева: "… ПНП "Здоровье" можно рассматривать как политико-идеологический проект".

Однако вряд ли возможно рассчитывать, что только за счет реализации данного проекта задача формирования здорового образа жизни, общественного здоровья и модернизации здравоохранения может быть решена. Для этого: "… необходимо либо увеличить масштаб ПНП "Здоровье" в десятки раз, либо сконцентрировать развитие экономики на этой задаче, превратив здравоохранение в одну из приоритетных экономических отраслей" ("Стратегия развития России: роль приоритетных национальных проектов").

По мнению экспертов Всемирной Организации Здравоохранения: "… ПНП "Здоровье" является всего лишь "фрагментарным усилием" в области охраны здоровья населения России. Бессмысленно заниматься модернизацией здравоохранения и укреплением общественного здоровья, не обеспечив модернизацию политики, как в сфере охраны здоровья, так и в организации самой системы здравоохранения".

В этой связи здравоохранительная политика должна быть переориентирована с "проектного" подхода на системно-программный принцип реформирования отрасли, предполагающий:

• институциональное и правовое оформление государственных программ медицинского обслуживания населения, реализуемых субъектами лечебно-профилактической сети независимо от формы собственности, территориальной и/или ведомственной принадлежности;
• систематизацию политико-правовых и организационных мер, направленных на охрану "здоровья здоровых".

Модернизация здравоохранительной политики страны нуждается в серьезном пересмотре и изменении законодательной базы отрасли. И это проблема не столько сегодняшнего дня, сколько дня вчерашнего. Россия безнадежно отстает от реформ систем здравоохранения экономически развитых стран.

Уже давно назрела необходимость в принятии таких федеральных законодательных актов как:

• Закон "О здравоохранении и медицинской практике";
• Закон "О правах пациентов";
• Закон "О тарифах на медицинские услуги" с одновременной разработкой и принятием "Единой методики учета затрат на медицинские услуги";
• Закон "О лекарственном обеспечении граждан РФ" и т.д.

Например, в Законе "О здравоохранении и медицинской практике" целесообразно было бы прописать норму, ограничивающую возможности бюджетных медицинских учреждений по организации медицинского обслуживания населения на платной основе.

Одновременно, в рамках данного Закона, необходимо конкретизировать меры по поддержке, укреплению и развитию частного (негосударственного) сектора системы национального здравоохранения. При этом в Законе можно было бы регламентировать и закрепить субсидиарный характер платных медицинских услуг (т.е. ПМУ должны дополнять бесплатные медицинские услуги, а не подменять их), а также конкретизировать гарантии в части доступности, безопасности и качества медицинской помощи.

Модернизация, а точнее говоря, реформа здравоохранительной политики страны требует пересмотра вопросов, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов в сфере здравоохранения.

В настоящее время перечень предметов ведения в сфере здравоохранения, отнесенный к ведению Федерации, как правило, одновременно относится и к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

В связи с этим целесообразно разработать и принятие Основы законодательства по вопросам совместного ведения, закрепляющие общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия или рекомендательные нормы для субъектов Федерации.

Согласно международным нормам, эффективность здравоохранительной политики оценивается по следующим основным направлениям:

• оценка программ государственного вмешательства, регулирования и исследований в области здравоохранения;
• оценка самой здравоохранительной политики (health impact assessment - HIA);
• оценка технологий здравоохранения (health technology assessment - HTA).

Оценка здравоохранительной политики позволяет определить её эффективность в части удовлетворения нужд, потребностей и запросов населения в:

- профилактическом обслуживании;

- медицинской помощи;

- лекарственном обеспечении.

Кроме этого, эффективность здравоохранительной политики должна обеспечиваться:

• прозрачностью деятельности структур управления здравоохранения и лечебно-профилактической сети;
• максимальной степенью доверия пациентов к предложениям и программам здравоохранения;
• высоким уровнем доверия медиков к системе организации здравоохранения и лицам, возглавляющим её.

Поскольку материальные ресурсы государств ограничены, а количество проблем, требующих внимания и вложений, достаточно многочисленно, правительства различных стран вынуждены выбирать только наиболее эффективные проекты в сфере здравоохранения.

Объединяющей основой всех подобных проектов (программ) является их соответствие концепции глобальной политика ВОЗ - "Здоровье для всех".

Целью данной политики является достижение всеми жителями Земли такого уровня здоровья, который позволит им жить продуктивно в социальном и экономическом плане.

Достижение данной цели должно осуществляться не за счёт стационаров, оснащённых сложной передовой техникой, а благодаря интенсивному развитию ПМСП (первичной медико-санитарной помощи) и участию населения во всех программах и мероприятиях, направленных на сохранение здоровья и активного долголетия.

Формирование и реализация национальных здравоохранительных политик различных государств, реформирующих свои системы охраны здоровья в соответствии с данными целями, позволило достичь значительных успехов в:

• сохранении и укреплении здоровья населения;
• увеличении СППЖ и СПЖ;
• продлении активного долголетия.

К сожалению, за годы реформ, переживаемых отечественным здравоохранением, глобальная здравоохранительная политика ВОЗ так и не стала философской, идеологической и политической основой отрасли.

Реализуемая государством, с начала 90-х годов, здравоохранительная политика не смогла обеспечить:

• структурно-функциональную модернизацию лечебно-профилактической сети;
• изменения статуса врача (врач так не стал полноценным субъектом права);
• обновление материально-технической базы и технологий медицинских учреждений;
• развитие институтов профессионального самоуправления и саморегулирования;
• разработку и внедрение механизмов, гарантирующих безопасность здоровью пациентов в процессе оказания медицинской помощи;
• перестройку медицинского образования.
• Для простого человека вся реформа здравоохранения выразилась только в появлении страхового полиса и снижении доступности и безопасности медицинской помощи.

Более того, при дефиците бесплатных медицинских услуг стал нарастать объем платных.

В настоящее время, личные расходы граждан на медицину стремительно растут. Более половины пациентов платят за лечение в стационарах, треть - за поликлиническую помощь, 65% - за стоматологическую.

В западных странах с рыночным укладом экономики, население также оплачивает часть стоимости медицинского обслуживания, но эти расходы не превышают 24% совокупных расходов на здравоохранение.

Еще в 2004 году Президент России В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ охарактеризовал ситуацию, сложившуюся в отечественном здравоохранении, следующим образом: "…на основе сети бюджетных медицинских учреждений у нас сформировалась скрытая, но почти узаконенная, система платной медицинской помощи, в которой подчас царит произвол и нет вообще никакой социальной справедливости".

Казалось бы, что после такого политического заявления первого лица государства ситуация в здравоохранении начнет стремительно меняться, а здравоохранительная политика ощутимо дополнится правоохранительной практикой.

Однако ничего подобного не произошло, и на сегодняшний день доля рынка платных медицинских услуг, реализуемых "бюджетными учреждениями", превысила 50%. Иными словами, процесс скрытой коммерциализации медицинской помощи, покрываемый властями, "выплыл наружу" и больше не является предметом лукавства.

На повестке дня приватизация медицинских учреждений. Первый законодательный шаг в этом направлении уже сделан - с 1 января 2011 года началось исполнение федерального Закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (от 08.05.2010 года №83-ФЗ).

Разработка и принятие этого документа не является каким-то отдельным, из ряда вон выбивающимся, антинародным актом. Скорее, это одно из звеньев современной политики, направленной на полную ликвидацию "советского наследия" в здравоохранении (медицине), образовании, культуре, с постепенным уходом государства из этих сфер и заполнением освобождаемого пространства субъектами сферы предпринимательства.

Однако хочу напомнить, что именно советская здравоохранительная политика, гарантирующая равный доступ всего населения СССР к бесплатному медицинскому обслуживанию, позволила увеличить показатель СПЖ, с 1926 по 1972 гг., на 26 лет. Сегодня по этому показателю Россия в среднем отстает от экономически развитых стран на 15-16 лет.

К ведущим причинам, стимулирующим коммерциализацию медицинской помощи и готовящуюся приватизацию объектов лечебно-профилактической сети здравоохранения, можно смело отнести влияние глобализационных процессов и задуманное Правительством вступление России в ВТО.

Для отечественного здравоохранения влияние глобализации проявляется, прежде всего, в либерализации рынка медицинских услуг. Усиление этого процесса тесно связано с условиями приема России в ВТО, которые требуют от каждой страны-члена ВТО "либерализации рынка услуг", включая здравоохранение, образование, культуру, жилищную сферу, общественный (социальный) транспорт и т.п. При этом, несмотря на достаточно невысокие показатели материального положения населения, отмечается тенденция неуклонного роста потребления этих услуг.

То, как эта тенденция проявляет себя на уровне территориальных систем здравоохранения субъектов РФ, отчасти иллюстрируют данные консалтинговой компании "Synopsis".

Исследования, проводимые "Synopsis", показывают, что только в Москве объем рынка платных медицинских услуг (без учета теневого сектора, стоматологии и частнопрактикующих врачей) в 2008 году составлял около 30 млрд. рублей, в то время как этот же показатель в 2003 году был равен 9,6 млрд. рублей (в три раза меньше!!!).

Емкость рынка платных медицинских услуг в России к 2012 году может достигнуть 450 млрд. рублей. Эта цифра сопоставима с бюджетно-страховыми ресурсами системы здравоохранения РФ в 2004 г. и будет составлять в 2012 году не менее трети консолидированных бюджетно-страховых ресурсов здравоохранения страны.

В среднем, под влиянием либерализации и роста потребления, рынок платных медицинских услуг России в ближайшие годы будет расти на 12% в год.

В Москве ежегодный прирост платных медицинских услуг составит 30%. Эти данные подтверждаются тем, что 20% москвичей являются представителями среднего класса, на их долю приходится 25% от общего дохода всех жителей столицы.

При этом объем нелегальных платежей пациентов за гарантированную государством медицинскую помощь, предоставляемую в государственно-муниципальных медицинских учреждениях столицы, составляет в год примерно 7 млрд. руб (по данным анонимного анкетирования пациентов и врачей).

Выручка же частных медицинских клиник в 2009 году, по данным компании SCR GROUP, составляла 391 млрд. рублей, увеличившись на 10% по сравнению с 2008 годом, несмотря на экономический кризис.

Интересно, что по данным Росстата, доля легального рынка платных медицинских услуг, оказываемых частными медицинскими организациями, составляла 220 млрд. рублей (56,3%).

Доля же теневого рынка медицинских услуг, оказываемых частными медицинскими структурами, составляла в 2009 году 24,3% - 95 млрд. рублей.

Интересно, что при таких внушительных финансовых оборотах на рынок добровольного медицинского страхования приходилось всего 19,4% (75,9 млрд. рублей) с охватом чуть более 4% населения.

Либерализация рынка медицинских услуг создает условия для трансформации здравоохранения из сферы социальной в сферу экономическую. Этот аспект полностью корреспондируется с точкой зрения Президента России Д.А. Медведева:

При этом неизбежным становится сокращение государственного участия в обеспечении экономической деятельности субъектов здравоохранения.

Под влиянием глобализационных процессов основным регулятором, способствующим обеспечению экономической деятельности субъектов здравоохранения, становится рынок медицинских услуг и фармацевтических препаратов.

В этом случае, государственная политика в сфере здравоохранения будет нацелена на уменьшение своей доли собственности как в системе здравоохранения в целом, так и в лечебно-профилактической сети отрасли.

Снижение доли государственной собственности в национальных здравоохранительных отраслях тесно связано с экономической политикой, которая активно проводится в жизнь здравоохранением США, претендующим на роль самой крупной экономики мира.

В 2008 году здравоохранение США, основу которого составляет система частной медицины, с оборотами в 2,2 трлн. долларов составляло почти 14% ВВП самой крупной экономики мира.

Наряду с тремя-четырьмя другими хайтековскими отраслями - телекоммуникациями, аэрокосмической индустрией, энергетикой, а также сельским хозяйством, в ближайшие 20-30 лет американское здравоохранение может стать ведущим драйвером инноваций в мировой экономике.

Иными словами, здравоохранение, функционирующее и развивающееся согласно либеральной рыночной доктрине глобализации, должно стать одним из основных субъектов системы интеллектуальной экономики будущих агломераций.

Рост общих расходов на медицинскую помощь в США к 2015 году составит более 4 трлн долл. (при годовом росте 7,2%).

Таким образом, расходы на здравоохранение одной страны в 2015 году сравняются с расходами на здравоохранение всех остальных стран мира в 2010 году (4,2 трлн долл.).

Нельзя недооценивать тот факт, что здравоохранение в США задаёт стандарты и ориентиры системам здравоохранения во всём остальном мире.

С начала 2-х тысячных годов, экономика здравоохранения США проводит последовательную ценовую экспансию стоимости медицинских услуг в системах здравоохранения всего мира.

Уже сегодня здравоохранение США имеет все основания претендовать на 25-30% мирового рынка здравоохранения и является самым активно развивающимся его сегментом.

В первое десятилетие 2-х тысячных, рост стоимости медико-технической продукции составил более 96 млрд. долларов.

Лидером на этом рынке являются США (свыше 40% продаж), далее следуют Западная Европа (25%) и Азия (21%, в том числе Япония - 15%).

К 2020 году объём мирового рынка здравоохранения, основу которого будет составлять здравоохранение США, может достигнуть 8-10 трлн долл. США.

Основная специфика рынков медицинских услуг заключается в том, что на формирование этих рынков наибольшее влияние оказывают не потребители, а производители услуг, диктующие свою ценовую политику.

В настоящее время на долю медицинских услуг приходится около 82% мирового рынка здравоохранения, лекарственные средства занимают 10% оборота, инновации - 5%, медицинская техника - 2,3%, образовательные услуги - 0,6%.

Возрастание объемов рынка медицинских услуг играет стимулирующую роль, так как влечет за собой рост товарного сегмента, активизирует разработку новых технологий и спрос на медицинское образование.

Столь значительное доминирование рынка медицинских услуг в мировом рынке здравоохранения сохранится как минимум до 2020 года.

В связи с тем, что рыки здравоохранения экономически развитых стран, а также стран с экономиками переходного периода, (в том числе и России) по-прежнему останутся преимущественно рынками медицинских услуг, главными аспектами новой здравоохранительной политики этих стран будут:

- интенсивное развитие программ профилактики и превентивного медицинского обслуживания;

- обеспечение и сохранение доступности медицинской помощи населению (в первую очередь, на уровне ПМСП);

- разработка механизмов, гарантирующих безопасность здоровья пациентов при оказании медицинской помощи;

- разработка механизмов и программ гарантированного лекарственного обеспечения социально незащищенных групп населения.

Основной механизм обеспечения доступности медицинской помощи населению не должен быть связан с "закачиванием" бюджетных ассигнований в реализацию национальных здравоохранительных проектов.

Степень доступности населения к медицинской помощи тесно связана с интенсивностью развития национальной экономики и существенным повышением доходов и уровня жизни населения. От этого же зависят и возможности населения по соблюдению здорового образа жизни (ЗОЖ).

Заключение

Подводя итог вышесказанному, хочу отметить, что завтрашний день общественного здоровья и здравоохранения страны напрямую связан формированием новой здравоохранительной политики.

Невозможно успешно осуществить структурно-функциональную, кадровую, техническую и информационную модернизацию отрасли, не обеспечив этот процесс новой философией, идеологией и, как следствие всего этого, политикой.

Здравоохранительную политику, точно также, как и правоохранительную или политику национальной безопасности, обществу, государству и бизнесу нужно принимать всерьёз.

Нельзя обеспечить охрану здоровья людей, не сделав её предметом политики!